加快推進用水權交易制度體系建設

李國英

建立用水權交易制度，對促進水資源優化配置和節約集約利用具有重大意義。習近平總書記指出，推進中國式現代化，要把水資源問題考慮進去；推動建立水權制度，明確水權歸屬，培育水權交易市場；將碳排放權、用能權、用水權、排污權等資源環境要素一體納入要素市場化配置改革總盤子，支持出讓、轉讓、抵押、入股等市場交易行為；積極探索和規范推進水權交易。黨的二十屆三中全會對健全自然資源資產產權制度和管理制度體系、落實水資源剛性約束制度提出了明確要求。

我們要深入貫徹落實習近平總書記關于治水重要論述精神和黨中央決策部署，加快建設歸屬清晰、權責明確、監管有效的用水權交易制度體系，積極探索、規范推進用水權交易，促進實現水資源配置效率和利用效益的“帕累托最優”，為以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業提供有力的水安全保障。

一是加快完善用水權初始分配體系。習近平總書記強調，產權不清、權責不明，保護就會落空，水權和排污權交易等節水控污的具體措施就難以廣泛施行。用水權初始分配，是用水權交易制度建設最重要的前提。依據憲法規定，水資源所有權屬于國家，用水權初始分配必須由國家實施。水資源作為一種流動的、隨機的、不穩定的資源，應以流域為單元，逐級對跨省、跨市、跨縣河流的用水權進行分配，直至分配到用水戶。目前，全國已完成了94條跨省江河、373條省內跨行政區江河水量分配，確定了31個省（自治區、直轄市）地下水取水總量、水位管控指標，向取用水戶發放取水許可電子證照63萬套。

要遵循公開、公平、公正，統一規劃、統一配置水資源，統籌兼顧生活、生產、生態用水，統籌考慮現狀用水與發展用水，總量控制、定額管理的原則，規范推進用水權初始分配。區域用水權方面，全面完成跨省江河水量分配，加快省內跨行政區江河水量分配，在此基礎上確定各區域可用水量，為進一步明晰區域用水權構成與數量夯實基礎。取用水戶取水權方面，研究制定規范取水許可審批的政策措施，加強取水許可電子證照管理，進一步規范明確各類取用水戶的用水權。公共用水戶用水權方面，根據需要推進灌區內灌溉用水戶用水權確定工作，探索推進公共供水管網內用戶用水權確定工作。用水權分配動態管理方面，根據水資源條件變化、生態保護和經濟社會發展需要，對各地可用水量進行優化調整，動態更新用水權初始分配臺賬。

二是加快完善水資源監測體系。完善水資源監測體系，是用水權交易制度建設最為重要的基礎工作。如果水資源監測體系不完善，缺乏科學、準確、客觀的監測和評估數據，用水權交易制度最終將成為“空中樓閣”。

要按照精打細算用好水資源、從嚴從細管好水資源的要求，加快全國水資源監測體系建設。應設盡設河湖斷面監測站點，應裝盡裝取水口取水計量設施，加密地下水監測站網，加強新型監測技術應用，完善水資源監測信息采集系統和歸集平臺，進一步擴大監測計量覆蓋面，提高在線監測計量率。強化用水權交易與水資源管理信息共享，實現取用水監測計量數據、超許可計劃取水信息、取水口與取用水戶信息、用水權初始分配、用水權交易及抵押質押數據的匯集共享，打通用水權事前事中事后監管鏈條。加強監測計量數據分析應用，及時評估用水權交易及使用效果。

三是加快完善用水權交易市場體系。培育水權交易市場，是用水權交易制度建設的重要任務。廣義水市場可分為國家與水資源經營者之間的市場、水資源經營者與水資源使用者之間的市場、水資源使用者之間的市場這三個層級，水資源使用者之間進行的用水權交易又可分為行政區域之間、行業之間、用水戶之間這三個類別。我國用水權交易從本世紀初開始探索、不斷發展，中國水權交易所自2016年成立以來，累計成交單數突破1.57萬單，交易水量47.9億立方米，交易范圍覆蓋全國29個省份。2023年，四川與寧夏成功實現黃河流域第一單跨省區用水權交易。但總體看，我國用水權交易市場發育還不夠充分，用水權交易還不夠活躍。

要深入研究用水權交易市場發育面臨的問題，明確政策取向，加大用水權交易市場培育力度。完善用水權交易引導機制，按照積極探索、規范推進的要求，圍繞交易情形、交易期限、交易程序、權益保障等提出支持措施，降低交易制度成本，穩定市場預期。強化用水權交易倒逼機制，嚴格取用水事中事后監管，實行水資源超載區、臨界超載區和不超載區差別管理，在超載區暫停新增取水許可，倒逼超載區通過用水權交易盤活用水存量、解決新增用水需求。在保障生活、基本生態和合理灌溉用水的前提下，適時在部分水資源嚴重短缺和超載地區，對高耗水工業、服務業等探索實行用水權交易。創新用水權綠色金融措施，探索用水權抵押質押、入股等交易形式，豐富拓展水生態產品價值實現路徑。

四是加快完善用水權交易平臺體系。用水權交易平臺是推動用水權交易、培育用水權市場的服務場所，負責用水權交易、匯集和發布交易信息等工作，一般可分為滿足跨流域水權交易需求的國家用水權交易中心、滿足同一流域內跨省交易需求的流域用水權交易中心、滿足本省內不同用水戶之間用水權交易需求的區域用水權交易中心這三種類型。中國水權交易所即屬于國家用水權交易平臺。

要按照黨中央關于加快建設全國統一大市場的意見要求和國務院關于建立統一的公共資源交易平臺的工作部署，發揮國家用水權交易平臺作用，優化平臺結構和功能設計，健全流域、區域用水權交易平臺體系。完善用水權交易平臺運作規則、交易規則體系，建立公開、公平、公正的用水權交易運作機制，統一交易規則、技術標準、數據規范。推進用水權交易信息化建設，充分運用人工智能、數字孿生等技術，匯集、發布用水權供需信息，形成全國統一交易信息網絡。推進用水權相對集中交易，跨水資源一級區、跨省區、水資源超載地區的用水權交易，原則上在國家用水權交易平臺進行。

五是加快完善用水權交易市場監管體系。市場監管是用水權交易制度建設鏈條的重要環節。要研究建立適應不同類型用水權交易的監管模式和監管制度，加強用水權交易審批和監管，維護用水權交易市場良好秩序。完善用水權交易監管機制，強化用水權交易事前事中事后監管，針對不同類型用水權交易，進一步完善交易方式、交易程序、交易價格、交易用途方面的管理規定。制定用水權交易負面清單，明確列出禁止或限制交易的相關情形或要求，對未經批準擅自改變取水用途的，不具備監測計量條件的，造成或加劇水資源超載的，擠占居民生活用水、農田灌溉合理用水和基本生態用水的，禁止用水權交易。加強日常監管，重點對用水權交易水量的真實性、交易程序的規范性、交易后雙方用水行為的合規性等進行監管。積極培育市場中介服務組織，建立用水權交易第三方和生態環境影響評估及補償機制，切實規范用水權交易及管理行為。

（作者系水利部黨組書記、部長）