推進我國防洪安全體系和能力現代化

李國英

防洪安全是關系國家長治久安的大事。習近平總書記多次親自部署、親自指揮防汛抗洪救災工作，就保障防洪安全作出一系列重要講話重要指示批示。黨的二十屆三中全會明確要求，推進國家安全體系和能力現代化，提高防災減災救災能力，完善自然災害特別是洪澇災害監測、防控措施。貫徹落實習近平總書記重要講話和重要指示批示精神和黨的二十屆三中全會部署，水利部門堅決扛牢防洪保安的天職，推進我國防洪安全體系和能力現代化，為以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業提供有力的防洪安全保障。

一、保障防洪安全須臾不可掉以輕心

洪澇災害是我國發生最頻繁、危害最大、造成損失最嚴重的自然災害之一，自古以來就是中華民族的心腹之患。保障我國防洪安全任重道遠，須臾不可掉以輕心。

充分認識保障防洪安全的長期性。我國基本水情是夏汛冬枯、北缺南豐，水資源時空分布極不均衡；降雨量50%—80%集中在6—9月4個月中，極易引發洪澇災害。據史料記載，公元前206年至1949年的2155年間，全國發生較大洪澇災害1092次，平均兩年一大災。新中國成立以來，我國仍多次發生大洪水。1998年長江、松花江流域發生特大洪水，全國共有29個省（自治區、直轄市）遭受洪澇災害。2013年至2023年，全國主要江河發生102次編號洪水，386條次河流發生超歷史實測記錄洪水。我國季風氣候特點和自然地理條件，決定了洪澇災害風險是中華民族生存發展需要面臨的長期課題，必須始終保持高度警惕。

充分認識保障防洪安全的緊迫性。近年來，受全球氣候變化影響，我國暴雨洪澇突發性、極端性、反常性越來越明顯，突破歷史紀錄、顛覆傳統認知的洪澇災害頻繁發生。2021年，河南鄭州“7·20”特大暴雨，最大日降雨量接近常年全年的降雨量，最大小時降雨量突破了有記錄以來歷史極值；幾乎同時，新疆塔克拉瑪干沙漠地區發生歷史罕見洪水。2023年，臺風“杜蘇芮”北上深入內陸，導致京津冀地區遭遇連續5天極端強降雨，北京門頭溝清水鎮累計點雨量接近常年全年降雨量的2倍。2024年以來，全國大江大河已發生26次編號洪水，列1998年有資料統計以來第1位，其中罕見地早在4月份就發生了6次編號洪水，珠江流域罕見地發生了13次編號洪水。隨著全球氣候變化加劇，我國洪澇災害多發重發的態勢只會加強、不會減弱，極端洪澇災害在每個地區、每個流域、每個年份都有可能發生，對此必須有清醒的認識。

2024年7月5日，湖南岳陽華容縣團洲垸洞庭湖一線堤防發生決口。險情發生后，正在國外訪問的習近平總書記高度重視并作出重要指示，要求全力開展搶險救援工作，切實保護好人民群眾生命財產安全。圖為7月8日22時31分，團洲垸洞庭湖大堤226米決口封堵完成（無人機照片）。 新華社記者 陳思汗/攝

充分認識保障防洪安全的艱巨性。習近平總書記指出，防汛救災關系人民生命財產安全，關系糧食安全、經濟安全、社會安全、國家安全。我國江河流域特別是中下游地區分布著密集的人口、城鎮、產業，在極端天氣超標準載荷下，基礎設施等隱患極易集中暴發，洪澇災害損失及影響呈現倍增、放大效應。同時，我國防洪工程和非工程體系還存在不少薄弱環節和短板。在推進中國式現代化新征程上，同步推進我國防洪安全體系和能力現代化是必須落實的重大任務。

二、新時代洪澇災害防御工作的根本遵循

黨的十八大以來，習近平總書記多次在防汛抗洪關鍵時刻發表重要講話、作出重要指示批示，提出“兩個堅持、三個轉變”防災減災救災理念，即堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態減災和非常態救災相統一，努力實現從注重災后救助向注重災前預防轉變，從應對單一災種向綜合減災轉變，從減少災害損失向減輕災害風險轉變，全面提升全社會抵御自然災害的綜合防范能力。總書記重要講話重要指示批示，為做好洪澇災害防御工作提供了根本遵循，指引我國洪澇災害防御能力實現整體性躍升，奪取了一系列波瀾壯闊的洪澇災害防御斗爭重大勝利。2013年至2023年全國洪澇災害損失占國內生產總值的比例由2002年至2012年的0.56%降至0.26%。

堅持人民至上、生命至上。對于防汛救災工作，習近平總書記強調要切實把確保人民生命安全放在第一位落到實處。人民至上是我們黨始終不渝的執政理念。要將確保人民群眾生命安全作為評判洪澇災害防御成效的根本標準，在工作全過程各環節落實“第一位”的要求，第一時間啟動應急響應、第一時間撤離危險區人員、第一時間開展應急處置，堅決守護人民安寧。

堅持預字當先、以防為主。習近平總書記強調，要堅持以防為主、防抗救相結合，把握防汛抗洪主動權。做好各項準備是打贏洪澇災害防御硬仗的前提和關鍵，要堅持關口前移、防線外推，以流域為單元，滾動預報預警預演，開展最優工程調度方案比選，預置隊伍、料物、裝備，努力以防御措施的確定性、前瞻性，應對洪澇災害的隨機性、突發性。

堅持底線思維、極限思維。防汛抗洪“寧可十防九空，不能萬一失防”，“寧可信其重，不可信其輕”。暴雨洪水風險性高、難預料因素多，習近平總書記強調各地區和有關部門要進一步強化風險意識、底線思維。要深入分析防御中的致險要素、承險要素、防險要素，立足最不利情況，向最好結果努力，用大概率思維應對小概率事件，有效應對洪澇災害“黑天鵝”、“灰犀牛”事件。

堅持系統觀念、戰略思維。習近平總書記強調，要堅持系統觀念，堅持求真務實、科學規劃、合理布局，統籌好上下游、左右岸、干支流防汛，不斷提升防災減災救災能力。洪澇災害防御是復雜的系統工程，必須把握洪水發生和演進規律，統籌流域與區域，統籌上下游、左右岸、干支流，系統、科學、安全、精準調度，統籌近期、中期、遠期，全局性謀劃、戰略性布局、整體性推進，系統謀劃流域防洪工程體系。

今年7月25日，習近平總書記主持召開中央政治局常委會會議，研究部署防汛抗洪救災工作。要認真貫徹總書記重要講話重要指示批示精神，深入落實“兩個堅持、三個轉變”防災減災救災理念，錨定“人員不傷亡、水庫不垮壩、重要堤防不決口、重要基礎設施不受沖擊”目標，統籌高質量發展和高水平安全，加快構筑流域防洪工程體系、雨水情監測預報體系、洪澇災害防御工作體系，推進我國防洪安全體系和能力現代化，全面提升我國洪澇災害防御能力。

三、構筑流域防洪工程體系

洪水以流域為單元產流、匯流、演進，這是防洪工作必須遵循的自然規律。習近平總書記強調，要加快完善流域特別是北方地區主要江河流域防洪工程體系，科學布局水庫、河道、堤防、蓄滯洪區等的功能建設。通過系統運用由水庫、河道及堤防、蓄滯洪區組成的流域防洪工程體系，實施攔、蓄、泄、分、滯、排等措施主動調控洪水，能夠有效降低洪水風險。2023年汛期，水利部門調度4512座（次）大中型水庫攔蓄洪水603億立方米，啟用8處國家蓄滯洪區分洪25.3億立方米，減淹城鎮1299個（次），減淹耕地1610萬畝，避免人員轉移721萬人（次），發揮了巨大的防洪減災效益。黨的二十屆三中全會提出，健全現代化基礎設施建設體制機制，推進傳統基礎設施數字化改造，健全重大水利工程建設、運行、管理機制。要準確把握流域特點及洪水特征，堅持問題導向、目標導向，補短板、強弱項，提升流域防洪能力。

加快水庫建設，增強洪水調蓄能力。水庫特別是流域控制性水庫，是流域防洪的“王牌”。比如，三峽水庫在應對今年長江1號、2號洪水時，攔洪126.8億立方米，分別有效降低中下游干流水位0.4—1.7米、0.7—3.1米，減少災害損失643億元，減淹耕地314萬畝，避免人員轉移221萬人（次），防洪減災效益顯著。今年7月，為給湖南岳陽華容縣團洲垸堤防決口險情處置創造有利條件，水利部門調度以三峽水庫為核心的長江上中游水庫群攔洪23億立方米，為洞庭湖洪水讓出退洪通道。下一步，要以提高流域洪水整體調控能力為目標，在防洪“咽喉”位置，加快實施一批控制性水庫工程。加快推進病險水庫除險加固，加強水庫庫容和大壩管理。建設水庫大壩數字感知系統，耦合現代信息技術及人工智能，實現預報預警預演預案功能，提升水庫運行管理數字化、網絡化、智能化水平。

加快河道及堤防建設，提高行洪泄洪能力。河道堤防是約束水流、下泄洪水的關鍵。要加快大江大河大湖治理，開展堤防達標建設提升行動，確保七大江河重要堤防特別是干流堤防2025年底前全部達標。實施主要支流和中小河流治理，對重點河段堤防提標升級。加強河湖行洪空間管控，強化白蟻等害堤動物風險隱患排查整治，保持河道暢通、河勢穩定。

水庫特別是流域控制性水庫，是流域防洪的“王牌”。圖為2024年7月15日，三峽水庫在預泄迎洪，為“七下八上”防汛關鍵期攔蓄洪水做好準備。 水利部供圖 鄭家裕/攝

加快蓄滯洪區建設，保證分洪蓄洪功能。蓄滯洪區是流域防洪的“底牌”。2023年7月，海河發生流域性特大洪水，海河流域8處國家蓄滯洪區發揮重要分蓄洪作用，水利部通過水文監測、衛星遙感、無人機航拍等跟蹤洪水淹沒實況，利用數學模型開展洪水演進和退水動態預演，精準指導地方科學布設防守力量，實現了提前轉移近百萬人無一傷亡。下一步，要根據各流域洪水出路安排和防洪保安要求，優化調整蓄滯洪區布局。加強蓄滯洪區內非防洪建設項目管理，維護蓄滯洪容積和功能。大力推進數字孿生蓄滯洪區建設，提升蓄滯洪區調度運用能力，確保關鍵時刻“分得進、蓄得住、排得出、人安全”。　

四、構筑雨水情監測預報體系

前瞻、及時、準確的雨水情監測預報信息，是做好洪水災害防御工作的重要前提和保障。暴雨洪水往往來得快、來得急，傳統監測預報手段預見期短、預報精準度不高。習近平總書記強調，要加強雨情水情監測預報預警，補好災害預警監測短板，科學精準預測預報。黨的二十屆三中全會對完善風險監測預警體系作出部署。要在洪水災害防御中贏得先機，就必須以流域為單元，構筑雨水情監測預報“三道防線”，從“落地雨”監測預報向“云中雨”監測預報轉變、從本站洪水測報向洪水演進傳導預報轉變，形成貫通“云雨水”、覆蓋“天空地水工”的完整監測預報鏈條，實現延長洪水預見期與提高洪水預報精準度的有效統一。

“第一道防線”。由氣象衛星和測雨雷達加降雨預報模型、產匯流水文模型、洪水演進水動力學模型組成，實現對“云中雨”監測預報。以流域為單元解析氣象衛星數據，開展強降雨定量化預報預警，運用測雨雷達對近地面大氣中的液態水開展實時超精細化監測和短臨暴雨預警，利用激光雷達更新提取下墊面數據，耦合模型對“降雨—產流—匯流—演進”洪水形成演進全過程進行分析推演，在降雨之前就對可能發生的洪水作出預報。

2024年汛前，永定河北京段率先建成雨水情監測預報“三道防線”，實現延長洪水預見期和提高預報精準度的有效統一。圖為雨水情監測預報“三道防線”示意圖。 水利部供圖

“第二道防線”。由雨量站加產匯流水文模型、洪水演進水動力學模型組成，實現對“落地雨”監測并開展洪水形成演進預報。通過構建現代化雨量監測站網，在實時精準監測“落地雨”的基礎上，對接“第一道防線”監測預報成果，耦合模型對“產流—匯流—演進”過程進行分析推演，動態調整山洪災害預警閾值，在洪水發生之前對洪水過程作出預報，在保證預見期的同時，提高預報精準度。

“第三道防線”。由水文站加洪水演進水動力學模型組成，實現對洪水演進過程監測預報。通過構建現代化水文監測站網，在實時精準監測江河湖庫水位、流量等要素變化的基礎上，對接“第二道防線”監測預報成果，耦合模型對洪水演進進行測報預報。水文站在對本站洪水進行精準測報的同時，向下游水文站或斷面預報洪水演進信息，實現滾動傳導預報，進一步提高預報精準度。

近年來，水利部門在雨水情監測預報體系建設方面開展了一系列探索性實踐。硬件方面，積極推進衛星遙感、無人機、超聲波、雷達、視頻解析等技術應用，實現從過去以固定站點和斷面為主的監測模式，向“天空地水工”一體化邁進。水利部在北京開展現代化雨水情監測預報體系試點建設，組網建設3部國產相控陣水利測雨雷達，實現了對永定河流域北京段以及北京主城區“云中雨”超精細網格化監測預報，并配備多波束水下地形測量船、無人機搭載激光雷達、側掃雷達等新設備，全面提升雨水情監測感知能力。軟件方面，積極推進基于現代化水文信息感知與監測數據的分析計算數學模型研發應用，為洪水防御提供中長期、短期、短臨雨水情預報成果。今年珠江流域北江特大洪水期間，水利部門利用“第一道防線”提前2天預報北江可能發生50年一遇特大洪水，利用“第二道防線”提前1天更新預報洪水重現期將達到100年一遇，在主要支流出現洪峰后利用“第三道防線”開展下游洪水演進預報，為北江洪水調度提供了超前精準的決策支持。

五、構筑洪澇災害防御工作體系

嚴格落實責任、科學制定決策、高效調度指揮，各環節各方面協調配合、有效銜接，是決定洪澇災害防御成效的關鍵。習近平總書記強調，要落實責任、完善體系、整合資源、統籌力量，從根本上提高防災減災救災工作制度化、規范化、現代化水平。黨的二十屆三中全會提出，要完善重點領域安全保障體系和重要專項協調指揮體系，健全重大突發公共事件處置保障體系。每年汛前，水利部門都依法明確水利工程安全責任人并向社會公布，開展防洪調度演練、隱患排查整治，做好各項防汛準備工作。防汛關鍵期，水利部門聞汛而動，密集會商研判，統一調度運用流域防洪工程體系，落實落細各項防御措施。2023年，水利部滾動會商161次，啟動洪澇災害防御應急響應22次，全系統向防汛責任人發布預警短信4680萬條，下達調度指令2.05萬道，派出工作組23.86萬人（次）、專家組6.74萬人（次）奔赴防汛抗洪一線。防汛抗洪事關人民群眾生命財產安全和社會大局穩定。要把“時時放心不下”的責任感轉化為“事事心中有底”的行動力，進一步健全責任落實、決策支持、調度指揮機制。

建構單元最小、全面覆蓋、嚴密有效的責任落實機制。嚴格落實以行政首長負責制為核心的各項防汛責任制，做到守土有責、守土負責、守土盡責。壓實水庫、河道及堤防、蓄滯洪區管理各層級各環節責任，落實巡查防守等安全措施，確保工程安全度汛、防洪效益充分發揮。健全山洪災害預警“叫應”機制，確保到崗到戶到人、有“叫”有“應”；壓實人員轉移“誰組織、轉移誰、何時轉、轉何處、不擅返”5個關鍵環節責任，應轉盡轉、應轉必轉、應轉早轉、應轉快轉，不落一戶一人。

建構科學專業、支撐有力、反應迅速的決策支持機制。加快建設數字孿生流域、數字孿生工程，強化物理流域、工程與數字流域、工程之間的動態實時信息交互和深度融合，系統建構并運用數學模型，在數字流場中“正向”預演風險形勢和影響，標定洪水威脅區域和工程風險點位；“逆向”推演流域水工程運用次序、運用時機、運用規模，科學制定并迭代優化調度運用方案，實施“一個流量、一方庫容、一厘米水位”精準調度，超前檢視工程調度運行后可能出現的風險點，有針對性地預置風險防控措施。配齊配強熟悉雨水情監測預報、工程建設管理和調度運行、應急搶險等方面的人才，建立專家庫，對轄區內洪澇災害防御超前提出技術方案，為調度指揮提供決策支持。

建構權威統一、運轉高效、分級負責的調度指揮機制。建立健全各層級水利部門會商研判、作出決策、指令發布、指令執行及協調聯動機制。明確不同層級水利部門對流域防洪工程體系的調度權限，依法實施水工程統一聯合調度。明確預警發布、工程調度、水庫安全度汛、堤防巡查防守、險情應急處置、中小河流洪水防御、山洪災害防御等各類工作在不同條件下的內容、要求。規范調度指揮指令下達程序，嚴格指令執行，強化執行監督，確保反應迅速、指揮有力、調度有方、落實有效。

作者：水利部黨組書記、部長